监理人发出文件的内容构成变更：承包人收到监理人按合同约定发给的文件，认为其中存在对“发包人要求”构成变更情形时，可向监理人提出书面变更建议。建议应阐明要求变更的依据，以及实施该变更工作对合同价款和工期的影响，并附必要的图纸和说明。监理人收到承包人书面建议与发包人共同研究后，确认存在变更时，应在收到承包人书面建议后的14天内做出变更指示；不同意作为变更的，应书面答复承包人。